垃圾短信是从哪里冒出来的？为何屡禁不绝？电信运营商在其中扮演什么角色？记者采访后发现，垃圾短信的生产有一个完整的利益链：处于核心地位的是短信群发代理公司，其上游连着电信运营商，下游则是需要发送垃圾短信的企业和个人。在这条产业链的终端，正是不胜其烦的手机用户。

　　手机用户投诉、法律专家支招、大小媒体穷追猛打。近年来，垃圾短信几成“过街老鼠”。随着监管部门的规定、通知一个接一个地下，电信运营商的罚单像雪片一样开出来。诸如假证、色情、走私物品、中奖通知等违法短信下降了许多，但商业广告短信却开始急剧上升，就连中国移动也开始试水手机广告平台。
　　6月1日中午，记者搭上了一辆出租车。车子刚启动，司机的手机便传来了短信息的提示音。
　　
   “可能是老婆叫我回去吃午饭。”司机边说边打开了手机。但很快，司机脸上的笑容不见了，脸上满是无奈：“唉，又是卖房子的短信，真烦人！”

企业为什么看中短信广告

　　记者看到一条短信：富海国际港，西北二环5A级商务现房，荣誉开盘！即日起认购可享特大优惠，三重好礼！北京城建地产倾情奉献！抢驻电话62172***。
　　通过与短信上的号码联系，记者顺利地找到了位于北方交大附近的富海国际港。来到二楼的售楼中心，一位姓胡的女士接待了记者。
　　胡女士向记者详细地介绍了写字楼的情况后，主动询问记者是从哪里知道的售楼信息。记者回答是看的手机广告，并趁机问她是如何知道记者的手机号码。
　　胡女士称短信是委托短信代理公司办理的，具体是哪一家她也不太清楚，“但我知道接收这种短信是不收费的。”
　　“这种广告效果怎么样呢？”记者又问。
　　胡女士稍稍犹豫了一下，说：“我们的房子卖得挺不错的。但部分用户对广告形式有些反感，可能是一时难以接受！”
　　一位不愿透露姓名的广告发布商悄悄告诉记者，和广播、电视、电子邮件不同的是，手机提供了发送广告信息无与伦比的快捷和便利。因为广播、电视节目你如果不喜欢，可以选择其它频道，甚至关闭广播或电视。垃圾邮件尽管也在网上泛滥，但人们还是可以采取措施进行预防或拒收。然而，手机恰恰相反，强制性、强迫性阅读，“你不看都不行。”

垃圾短信群发背后的利益链

　　常言道：一个萝卜一个坑。有需要群发短信的人，专门提供这项服务的公司也就应运而生。记者在百度中输入“短信群发”4个字，立即出现了数百家短信代理公司。
　　记者致函其中一家柳州市协同科技有限公司(下称“柳州公司”)，要求为一家房地产公司提供180万条的短信群发服务。
　　柳州公司很快复函了，声称该公司的短信平台通信能力为每小时8万条，“完全可以满足要求。”
　　“你们的业务是否经过电信运营商同意？”记者问。一位姓韦的负责人回答说，柳州公司是联通和移动公司的正规代理商，并签有协议，“没有协议的话，它不会给开放端口。”可记者要求提供相应资料时，却被婉言拒绝了，“因为与联通、移动公司的合作协议涉及商业秘密及相互保密的承诺。”
　　为了让记者放心，韦某向记者传来了柳州公司的营业执照、税务登记证、组织机构代码证。并表示：“如果短信不能发送，愿意赔偿10万元。”
　　记者表示还是缺乏安全感，并扬言要找另外的代理公司合作。韦某见此情况急了，很快将与电信运营商签订的《短信息批发业务合作协议书》主要内容传给了记者。
　　记者看到，柳州公司与广西移动通信有限责任公司柳州分公司签订合同的日期是2005年7月14日，与中国联合通信有限公司贵港分公司(下称“贵港联通公司”)签订合同的日期是2005年7月14日，同年12月26日又签订了补充协议。记者随后打电话给贵港联通公司，询问柳州公司提供的资料是否属实。一李姓工作人员查询后回答：“柳州公司属实，柳州公司与贵港联通公司签订的协议属实。”至此，备受关注的运营商与短信代理商有着经济合作的传言，终于得到了证实。
　　随后，记者将富海国际港的短信广告修改了几个字后传给了柳州公司。柳州公司未经任何审查，便通过短信平台将短信内容发送到记者提供的几个手机号码上，并要记者迅速汇款，全面开始发送。
　　5月28日，记者又打通了北京一家叫蓝搜的代理公司电话。听说记者要群发短信，一位姓陈的业务员显得很高兴，声称该公司有很多企业和个人信息资料，可以提供高质量的手机号码段。
　　5月31日下午，记者像地下工作者一样，与陈某在朝阳区一家咖啡厅里见面了。
　　记者问发180万条短信多少钱一条，陈某说8分钱。记者说能否5分，陈某说绝对不行，“从电信运营商那边拿都得6分，至少一条要7分钱。”
　　陈某透露，群发短信是在电脑里安装特别软件，通过互联网连接到运营商的端口，然后再发送给手机用户。之所以能够大量群发短信，是因为短信代理公司可以从移动、联通等电信运营商那里批发短信，“代理公司的利润主要来自差价。”
　　“你们随意给手机用户发短信，有人投诉怎么办？”记者试探性地问。
　　陈某摇摇头，说：“有运营商在前面扛着，我们怕什么？他们得的是大头，我们只不过跟着喝点汤。据我所知，至今还没有哪个监管部门上门来找麻烦。”
　　据悉，短信代理公司通过端口号发送垃圾短信，最厉害的处罚也不过是遭到运营商终止业务。至于使用短信群发器发送点对点短信的，查证的难度更大，被处罚的风险几乎为零，难怪不法分子趋之若鹜。

联通公司：“你们可以打110报警”

　　短信，这个在人们日常生活中扮演着越来越重要角色的通信工具，正被极少数不法分子或不良企业利用，成为类似于街头小广告这样的痼疾，成为电信服务的“第一控诉”，2005年全国消费者协会系统接受到的短信投诉达到了34451件，比2004年增长了25.9%。
　　中国消费者协会工作人员表示，根据消费者权益保障法，如果运营商不经同意向用户发送其不愿接收的短信，就属于一种强迫消费，违反了“自愿”的原则。据悉，河北一位律师状告运营商发送广告短信侵权一案，就是依据上述条款胜了官司。
　　那么，运营商是如何应对用户的投诉呢？
　　5月28日下午，联通用户王先生给10010打电话，投诉1377765****和1314686****号的机主发商业广告垃圾短信。工作人员表示，联通作为运营商无法过滤这些短信，但会将用户的意见向领导反映。
　　当日下午，联通公司给王先生发来短信，称王先生反映的问题“正在查询处理中，并会很快联系。”
　　次日下午一时，正在外地出差的王先生又接到了联通客服部的电话，称王先生投诉的机主号码为移动公司的，联通公司无法屏蔽，“请向移动公司的1860客服部反映。”
　　王先生给1860打了一个多小时，但始终是“服务员全忙”。王先生告诉记者：“为投诉一条垃圾短信，自己花了半个多小时打通投诉电话不说，反而又接到两次短信骚扰，而且问题也没有解决，真是得不偿失。”
　　5月30日下午，记者以王先生投诉的号码中有一条是联通卡号为由，打通了联通客服部的电话。工作人员经仔细核对后回答说，这条信息是用手机卡号发的。联通公司要采取屏蔽措施只能针对通过网站发送的信息。
　　“那我们该怎么办呢？”记者问。这位工作人员回答：“你们可以打110报警。”
　　据有关人士统计：我国目前整个短信行业的市场收入在200多亿元。这其中除掉手机对手机的这块收入的话，大量发送的垃圾短信盈利几十个亿。业内人士分析，指望运营商来全力清剿垃圾短信，无异于与虎谋皮。

天津：短信数量大于100条自动拦截

　　“我已经有两个多月没有检查翻看孩子的手机短信了，天津的天空似乎比以前干净多了。”杨先生告诉记者。他是一位高三学生的家长，曾经因为孩子的手机经常收到各类不良垃圾信息而被迫充当起“短信检察官”的尴尬角色。

　　据天津移动公司介绍，该公司自 2005年开始对各类垃圾短信进行监控，共查出各类非法短信1000万条，发送非法短信的用户605人。其中移动号码在本地的，都被取消短信功能。而来自天津公安部门的信息称，目前天津移动通讯用户收到的涉嫌违法短信绝大部分来自外地号码。

防火墙越织越密

　　早在一年多以前，天津电信监管部门和各移动通讯运营商便开始了对垃圾短信的“围剿”。

　　第一道防火墙首先剑指不良SP(内容提供商)。以往短信息的发送权都在sp服务商手中，运营商只是被动地接受和传送信息，一旦遇到垃圾短信和强制定制的短信，运营商往往是无能为力。

　　去年9月，天津移动公司投入巨资建设的misc(移动信息服务中心)系统全面启动。所谓misc系统，是指在移动梦网原有网关位置增加一个管理网元，通过这个系统，大量管理职权由sp转移至运营商手中。天津移动将合作sp服务商的代码接入misc系统中，这些sp服务商所发送的任何一条信息都将先期通过misc系统的过滤，如果这些信息存在强制定制的信息和垃圾信息，系统便可以停止发送这些信息，使不良信息得到有效过滤。

　　随着监管力度加强，SP逐渐得到规范，违法垃圾短信息的主要源头开始转向利用群发器的点对点发送。这些人只要有一张手机卡，再花一两千甚至几百块钱买一个“群发器”，电脑就能自动完成发送。天津移动公司通过对网络系统投资改造，实现了对移动号码发送短信数量大于100条的号码做自动拦截处理，通过系统自动判断属于垃圾短信的将及时限制该号码的短信发送功能，大大控制了垃圾短信的数量。

　　今年以来，天津移动公司进一步加强了对非法短信的打击力度，正式启用信息安全过滤软件，变被动取消用户的短信功能为主动拦截，即对每小时内发送非法短信量超过一定条数的号码进行实时短信监控和有效拦截。该公司将“证件、代办、枪支、文凭、车牌、发票、激情”等十余个字段输入系统，凡从天津市手机发出的短信，每小时的发送量超过200条并带有上述判定字段中两个字段的，将被判定为垃圾短信，并被移动网关进行屏蔽。对于诈骗类短信，天津移动将直接提交给公安机关处理。

　　移动通信的另一大运营商天津联通，也在去年公布了其整治sp的五大举措，通过严厉的资质审查规范各sp的行为。同时，天津联通还通过短信关键字过滤、短信发送频率调整、费用监控等方法对短信内容进行监控，一旦发现网内发送不良信息，立即封锁号码，并追查号码来源.

　　此外，天津电信监管部门启动了打击非法制造和销售短信群发装置的专项行动，并通过建立移动信息内容抽测手段，监督、指导相关基础电信运营企业切实承担起网络运营商的信息安全保障责任，有效净化移动通信网上的违法和不良信息内容。

仍有漏网之鱼

　　“治理总比不治理好”，“完全理决问题根本不可能”，现在谈有效控制还为时过早“。这是记者在天津河西区某移动通信营业厅前对消费者做随机访问时听到的观点。

　　一位被访者为了证实自己的观点，即时用向记者的手机发送了含有”办证、枪支、文凭“等受控字段的短信，记者顺利收到了短信。

　　一位移动通信业内人士告记者，通技术防火火完全过滤违法短信，目前还存在着很多困难。他说，对每年几千亿条的短信，全部过滤显然不现实，成本也太高：运营部门要开发极其复杂的技术系统；短信传送时效将大大延迟，绝大多数正常用户发送的无害短信将无法正常送达；而且汉字千变万化，不同的格式，不同的组合，完全靠机器来识别难度颇大。

　　此外，类似天津移动通信公司启用的识别控制系统，只能控制天津移动用户的可疑发送，但由于系统无法识别与拦截接收的信息，天津移动手机用户照样受到不法短信的骚扰。

法律专家会诊垃圾短信 垃圾短信侵犯了公民五大权利

　　1、侵犯了他人安宁权。垃圾短信的特点就是骚扰他人，影响他人生活的安宁。尽管这种行为并没有造成财产上的、或者人身上的损害，但是它造成了受害人的精神损害，也就是人格利益的损害或者人格权的损害，因此，符合侵权行为的构成要件。

　　２、侵犯了他人通信自由权。对于垃圾短信及其发送者来说，终端用户往往是不希望接收和不希望与之进行通信的，因此，发送垃圾短信的行为应该属于侵犯他人通信自由的行为。

　　３、侵犯了他人隐私权。个人信息作为隐私权的一部分，是公民人格权的一个方面，出卖他人资料和电话都是侵犯他人隐私权的违法行为。

　　４、侵犯了他人个人信息保护权。《个人信息保护法》专家建议稿中，个人的手机号码、家庭住址、医药档案、职业情况等等，都在保护范围之内。不论是名片店私自将客户的名片留底、单位乱扔应聘者的简历，还是医院管理不善导致病人病历泄露等，都属违法，将被追究行政责任、民事责任或是刑事责任。

　　５、侵犯了他人消费自由权。未经同意擅自向他人发送垃圾短信的行为属于消费者权益保护法上的强迫接受服务行为。

　　议题一

    垃圾短信是否侵扰了您的安宁

　　主持人：越来越多的垃圾短信充斥着人们的手机，内容五花八门，这种短信来了不看还不行，否则它就响个不停，给人们造成了无穷烦恼，对此您怎么看？

　　杨立新：垃圾短信的特点就是骚扰他人，影响他人生活的安宁，妨害他人的通信自由。依我所见，这就是一种侵权行为。很多人认为，这种行为并不一定构成侵权，因为这并没有造成实际的损害。我不这样认为，因为垃圾短信的影响是非常巨大的，骚扰了广大范围内的人群，尽管这种行为并没有造成财产上的、或者人身上的损害，但是它造成了受害人的精神损害，也就是人格利益的损害或者人格权的损害，因此，符合侵权行为的构成要件，应当承担侵权的精神损害赔偿责任，造成实际损害的，还要承担人身损害或者财产损害赔偿的责任。

　　垃圾短信的违法性，就在于行为人违反了法定的不作为义务。在市民社会，每一个自然人都是民事主体，都享有人格尊严，享有通信自由，享有人格权，这些权利，都是绝对性的权利，任何人都是这些权利主体的义务人，都有不可侵犯的义务。行为人滥发垃圾短信，违反了这种不可侵犯义务，因此构成违法性，具备构成侵权行为的违法行为的要件。

　　刘德良：一般意义上的垃圾短信问题，其本质就是未经请求而向他人发送短信---商业广告的行为。由于发送短信的行为和终端用户接收短信的事实本身足以构成我们一般所理解的通信，而对于垃圾短信及其发送者来说，终端用户往往是不希望接收和不希望与之进行通信的，因此，发送垃圾短信的行为应该属于侵犯他人通信自由的行为。按照我们的理解，所谓的通信自由，是指人们有和特定主体通信或拒绝与之通信的选择权或自由。因此，未经同意而擅自向他人发送垃圾短信的行为实际上是侵犯他人的通信自由。由于这种通信自由权，在民法上属于一种精神型人格权，一旦这种权利受到侵犯之后，往往会造成人们精神上的伤害。因此，擅自发送垃圾短信的行为应该是一种民事侵权行为。不过，其所侵犯的是终端用户的通信自由权，而不是所谓的安宁权。在民法及其理论上，尚未有所谓的安宁权。事实上，精神上的安宁受到影响往往是对精神人格权侵害所必然造成的后果，因此，这种所谓的安宁权并不是一种独立的权利类型。

　　议题二

    垃圾短信是否侵犯个人信息安全

　　主持人：在现实生活中，最能引起手机用户反感和不安的就是，个人信息资料安全以及隐私权，通过垃圾短信有被侵犯和泄露的可能。对此您如何看待？

　　姚晓敏：个人信息作为隐私权的一部分，是公民人格权的一个方面，出卖他人资料和电话都是侵犯他人隐私权的违法行为。

　　个人信息泄露如今已成一大公害，但目前无法通过法律途径解决这一问题。主要是找不到侵权主体，也就是不知道是在哪个环节泄露出去的。可以说，在这个问题上，现有的法律是很无奈的。

　　针对个人信息保护法规的缺失，国务院有关部门启动了《个人信息保护法》的立法程序，目前正在积极推进中。据悉，在由中国社会科学院法学研究所成立课题组起草的《个人信息保护法》专家建议稿中，个人的手机号码、家庭住址、医药档案、职业情况等等，都在保护范围之内。不论是名片店私自将客户的名片留底、单位乱扔应聘者的简历，还是医院管理不善导致病人病历泄露等，都属违法，将被追究行政责任、民事责任或是刑事责任。

　　刘德良：关于垃圾短信是否侵犯个人信息及隐私权的问题，目前，理论上存在争议，其关键原因在于人们对隐私权的理解存在巨大的分歧。很多人认为，隐私是指个人信息、个人空间、私生活安宁；隐私权就是自然人所享有的私生活安宁与个人信息、个人空间不被非法侵扰、知悉、搜集、利用、公开的权利。实际上，所谓的私生活、私人领域或空间只是隐私的载体，而非隐私本身；隐私在本质上是一种个人信息，一种攸关人格尊严而又与公共利益没有直接关系的个人信息。因此，垃圾短信这一现象本身并没有侵犯隐私或个人信息；它所侵犯的是个人的通信自由。当然，从技术上讲，如果要向特定的个人发送短信，就需要知道和利用该个人的手机号码这种个人信息。由此来看，擅自使用他人的个人信息——手机号码是发送垃圾短信的条件而不是结果。

　　议题三

垃圾短信是否违反了广告法

　　主持人：垃圾短信最多的表现形式是以形形色色的广告信息出现在人们的手机上，结合我国的广告法，如何看待这个问题呢？

　　张楚：垃圾短信是现代信息社会的信息公害之一，与在互联网上大量存在的垃圾邮件是一脉相承，而且还有更多形式的垃圾信息存在或者即将产生。对于垃圾短信，可以从现行的法律体系中如《广告法》、《消费者权益保护法》、《刑法》等法律规范来进行约束。诸如《广告法》中的“发布广告的媒体，必须审查广告发布者的资质和内容合法性”等规定，被视为是对垃圾短信发送行为最直接的法律规定。正是因为并没有对短信广告发布者的资质进行审查，以及缺少对短信内容的监管，才有了如今垃圾短信的泛滥。同时，发送者的匿名使得追求其相关法律责任变得非常困难。

　　刘德良：按照广告法的规定，所谓的广告，是指商品生产者或服务提供者为了推销商品或服务，自己承担费用，通过一定媒介和形式直接或间接地向不特定的社会公众所发布的商品或服务信息。据此，利用手机向不特定的终端用户发送有关商品或服务信息，在本质上就是广告法上的一种广告形式。因此，对于这类手机短信完全可以适用广告法的有关规定。

　　由于目前的手机广告短信往往包含有虚假、欺诈信息，从广告法的规定来看，虚假短信本身就可以构成虚假广告等广告违法行为。

　　同时，垃圾短信发布广告信息，其广告代理或广告制作、发布行为也违法。按照广告法的规定，广告主、广告经营者、广告发布者应当订立书面合同；广告经营者和广告发布者应当对广告主的身份及其所提供的涉及广告的信息进行审查；同时，有些广告还必须经过主管部门的批准才能发布。而这些垃圾短信广告的广告经营者、发布者不仅不进行相应的审查，而且往往是正在明知是虚假广告还进行代理和发布，因此这些广告代理、经营和发布行为本身也属于广告法上的违法行为。另外，对于那些必须经过主观机关审批方能发布的广告，在利用垃圾短信发布时往往逃避审批，因此，也具有违法性。

　　议题四

垃圾短信是否违反了消费者权益保护法

　　主持人：有人提出，未经同意擅自向他人发送垃圾短信的行为属于消费者权益保护法上规定的强迫接受服务的行为，对此您如何看待？

　　刘德良：未经同意擅自向他人发送垃圾短信的行为属于《消费者权益保护法》中的强迫接受服务行为或属于一种侵犯他人通信自由的行为。一方面，由于短信本身属于信息(服务)，因此，这种未经同意而擅自向他人发送垃圾短信的行为不仅属于广告法上的违法行为，而且，这种行为在客观上或后果上也可能构成消费者权益保护法上的强迫接受服务的违法行为。

　　议题五

      垃圾短信与公益短信的区别何在

　　主持人：在现实生活中，人们往往把垃圾短信和公益短信混淆在一起，你认为他们之间的区别在哪儿呢？

　　杨立新：说实话，在刚刚开始有公益短信的时候，还觉得很新鲜，时间长了，公益短信也多起来了，有时候也有些麻烦。但是有一点，公益短信从总体上说，还是对公众有利的，因此，公益短信也还是有必要的。问题是，公益短信应当尽量的少，尽量的有用，而不是对公众构成骚扰。依我所见，公益短信与垃圾短信的最大区别，就在于它的目的性，也就是为公众的利益服务的短信，而不是为了其他的目的。例如告知灾害天气的短信，交通拥堵的短信，都是这样的公益短信。

　　刘德良：公益短信和垃圾短信的主要区分在于四个方面：一方面是其目的上的不同，即前者是基于慈善或公共利益而发送的短信，后者则基于私人目的。正是由于其目的上的不同，公益短信的发送者或组织者往往是特定的国家机关或由其授权的组织，而垃圾短信的发送者往往是私人或商人。另一方面是其终端用户是否参与上的不同。对于公益短信而言，其终端用户不仅是短信的被动接收者，而且也可以是公益短信的主动发送者；而对于垃圾短信而言，其手机用户则只能是被动接收者。再一方面，公益短信在内容上一般也不存在违法性，而垃圾短信则往往在内容上具有违法性。最后，在发送的主体上，公益短信的主体往往是具有一定资格的社会组织或行政机关；而垃圾短信的发送者一般是私人或商人。

　　公益短信能否象垃圾短信那样漫天飞，是一个值得思考的问题。目前，一般认为，公益短信在目的上不具有营利性，而是为了公益事业，因此，公益短信的发送是合法的；手机用户应该容忍这种公益短信。不过，我个人认为，公益短信也不能象一般的垃圾短信那样在未经终端用户(一般社会公众)同意的情况下随便发送，毕竟通信自由属于社会公众所享有的宪法和民法上的权利；同时，手机也属于用户的私人空间，如果仅仅因为其目的上的公益性而令其合法化，其正当性值得怀疑。否则，我们就可以据此推断：发送公益短信的主体可以以慈善或公共利益为借口在未经他人同意的情况下擅自闯进他人的房屋或将他人的私人财产拿走作为捐赠物捐献出去。何况，作为宪法上的通信自由权，其实现则希望通过政府义务的履行来保障的。对于公益短信问题来说，手机用户的通信自由权的保障就是在其不愿意接收特定信息时政府或特定组织不得强迫其接收。

　　议题六

治理垃圾短信法律是否存在空白

　　主持人：针对目前垃圾短信存在的各种违法问题，您如何看待我国法律在此问题的规范作用？

　　姚晓敏：造成垃圾短信泛滥的原因除了商业利益的驱使外，最根本的原因是立法缺失、制裁无据、监管无力，垃圾短信实际上已经成了一些违法行为规避法律制裁和政府监管的真空地带。根据我国现行宪法及相关法律，公民享有通讯自由，任何人未经法律程序无权对他人的通讯信息加以检查，有权对通信内容进行监控的部门为公安、检察和国家安全机关，他们也必须在履行一定程序后才能进行监控。

　　而且，垃圾短信从法律意义上很难界定，没有专门的法律条文对其构成要件进行明确的规定。因此受到垃圾短信干扰的手机用户无法追究发送垃圾短信者的法律责任。制造、发送垃圾短信者也正是基于目前的法律状况，才更加肆无忌惮地滥发垃圾短信。